Justicia Internacional, globalización y autonomía
por Manuel Rodríguez Cuadros*
* EMBAJADOR EN EL SERVICIO DIPLOMÁTICO DEL PERÚ, EXMINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES , EX PRESIDENTE DE LA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DE LAS NACIONES UNIDAS
Con la globalización, que no diluye las identidades nacionales, conflictos, controversias y diferendos continúan oponiendo los intereses de los Estados. A diferencia de lo que sucedió en el mundo bipolar, dividido en zonas de influencia, donde los diferendos tendían a resolverse o no resolverse por influencia del poder hegemónico; en el mundo actual, mas descentralizado, los Estados, particularmente los países en desarrollo, defienden sus intereses con mayor autonomía. Cada vez recurren más a la Corte Internacional de Justicia de La Haya, para encontrar soluciones justas a sus controversias, basadas en el derecho internacional, preservadas de la influencia política y de ejecución obligatoria e inapelable.
Desde su creación en 1946 hasta el inicio del fin del sistema bipolar de la segunda post guerra en 1989, la Corte Internacional de Justicia recibió cuarenta y cinco demandas de casos contenciosos en un lapso de cuarenta y dos años. Con el fin del sistema bipolar de gestión del poder según áreas de influencia y el advenimiento del nuevo sistema internacional aún en transición, caracterizado por la dinámica globalización-fragmentación, la Corte ha recibido en 19 años (1989-2008) 5I demandas. Al desatarse las amarras del ejercicio del poder estratificado impuesto, primero, por la bipolaridad rígida y después de manera menos rígida por la bipolaridad flexible, los Estados recurren con mayor frecuencia a la justicia internacional institucionalizada para la solución pacífica de sus controversias jurídicas.
El índice de casos incoados en la Corte se ha más que duplicado. A este indicador cuantitativo se suma otro de naturaleza cualitativa. Los países en desarrollo, particularmente, los de África y América Latina largamente son los que recurren cada vez con mayor frecuencia a la Corte para solucionar sus diferendos. Y no sólo en el ámbito tradicional de las controversias que atañen a la soberanía nacional, sea territorial o marítima, sino en otro tipo de controversias, como el caso de las fábricas de celulosa que opone a la Argentina y el Uruguay o la controversia sobre la aplicación de la Convención sobre prevención y represión del delito de genocidio entre Croacia y Serbia y Montenegro.
Desde la creación de la Corte, en 1947, se han presentado 112 casos contenciosos. De ellos, el 54.46 por ciento comprenden por lo menos a un país en desarrollo. Pero esta cifra varía si se consideran diferenciados los periodos de guerra fría y globalización. En el primer caso, en treinta y dos años (1947-1989) se presentaron a la Corte 58 demandas de las cuales 16 concernieron a países en desarrollo como partes o como una de las partes de los diferendos, es decir el 27.58 %.
En el período de la globalización (1989-2008), se han presentado 54 casos en el lapso de 19 años, lo que muestra un índice de mayor recurrencia a la justicia internacional. En 45 de estos casos, es decir el 83.33 %, un país en desarrollo es por lo menos una de las partes litigantes. De los últimos 20 casos, el 90% tienen como una de las partes por lo menos a países en desarrollo y 14 son diferendos entre países en desarrollo Las cifras y sobre todo las tendencias indican que, en la actual fase de la globalización, al mismo tiempo que se presenta una desectructuración del multilateralismo y un debilitamiento de la organización internacional, los Estados y muy particularmente los países en desarrollo muestran una confianza creciente en la justicia internacional institucionalizada para la solución de sus controversias jurídicas. Este proceso se viene acelerando en los últimos años.
De las 92 sentencias y 40 providencias sobre medidas provisionales dictadas por la Corte desde su fundación, un tercio de los fallos y casi la mitad de las providencias se han adoptado en los últimos diez años.2 Del mismo modo, si en 1995 los Estados que habían reconocido su competencia obligatoria eran 59, al 2008 han ascendido a 65 y son parte de su Estatuto 192 países. Pero el acceso a la jurisdicción de la Corte no solo se produce a través de la expresión formal de voluntad para reconocer su competencia obligatoria conforme al Art.36 de su Estatuto, sino en razón de cláusulas habilitadoras que se incluyen en tratados y convenciones, bilaterales y multilaterales, cuyas disposiciones reconocen la competencia obligatoria para los países signatarios de cada tratado y en las materias que se estipulan en cada caso.Actualmente existen cerca de 300 tratados que habilitan en sus cláusulas el acceso a la justicia internacional a través de la jurisdicción de la Corte. En América Latina el Tratado Interamericano de Solución Pacífica de las Controversias (Pacto de Bogotá) es el que ha sido más utilizado para recurrir a la Corte3.
Asistimos, de esta manera, a un proceso ambivalente en el que, al mismo tiempo, que se erosiona el multilateralismo y a las propias Naciones Unidas en sus funciones esenciales de preservar la paz y la seguridad internacionales, la Corte se fortalece y legitima crecientemente, no sólo como el órgano judicial de las Naciones Unidas, el único existente de alcance universal, sino como un factor creíble y legitimo en la solución pacífica de las controversias jurídicas. Esta contradicción entre el fortalecimiento de la justicia jurisdiccional en la resolución de conflictos jurídicos y el debilitamiento de las instituciones de la organización mundial en la solución de los conflictos políticos, particularmente la Asamblea General de las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad y los regimenes jurídicos vinculados al desarme y el control de armamentos, el Tratado de No Proliferación Nuclear, por ejemplo, se explica por el carácter contradictorio y ambivalente de la globalización en la esfera de lo político y de las relaciones jurídicas internacionales.
La globalización, entendida en términos amplios como un “proceso de creación de un sistema de dimensiones mundiales en el que ningún acontecimiento, proceso o acción significativa queda circunscrita al área geográfica en que ha tenido origen y viceversa” 4, genera en su desarrollo sus propias contradicciones a través del otro proceso social que la caracteriza, la fragmentación del sistema internacional. La globalización presiona por la uniformidad, la estandarización y la homogeneidad, en la economía, la cultura y la política. La fragmentación lo hace por la afirmación de los particularismos individuales, grupales, societales, nacionales y plurinacionales. Por ello la globalización que universaliza los mercados producen al mismo tiempo su regionalización (Unión Europea, ALCA, Tratados de Libre Comercio entre pares y Grupos de países, APEC, Merco Sur, etc.). Por ello, también, al mismo tiempo que el Estado, en diversos grados y de manera desigual, ve reducidas sus opciones de política y perforados espacios importantes de su autonomía, especialmente en materia económica, ecológica y de derechos humanos, se reafirman los procesos de identidad nacional, regional o local. Por estas razones, la globalización lejos de disminuir la identidad nacional de los Estados la incentiva progresivamente.
Obviamente este proceso es más marcado en los ámbitos de la seguridad y la defensa, pero también se da en la economía y otros intereses diferenciados. Ello incrementa la competencia de los estados nacionales, cuyas relaciones y correlaciones son el mar de fondo de la competencia empresarial.
Para liberalizar el comercio entre las empresas se requieren negociaciones entre los Estados. Y en estas negociaciones los estados representan intereses empresariales pero también y prioritariamente intereses nacionales distintos a la motivación de la ganancia empresarial. Cuando estos intereses producen controversias, los Estados están tratando de solucionarlas cada vez en mayor número a través de la justicia internacional.
La dinámica contradictoria entre globalización y fragmentación se expresa también en la esfera de la cultura, y particularmente en el ámbito de lo político y las relaciones jurídicas internacionales. A diferencia de la esfera económica, en lo político el poder global es básicamente unilateral y en ese contexto un factor de fragmentación, como lo es el nacionalismo estadounidense, tiene la capacidad por acción u omisión, por errores o aciertos, de condicionar la orientación general del sistema.
Con la administración Clinton, ciertamente hubo algunas opciones unilaterales aisla
das, pero el diseño general de la política exterior de los Estados Unidos suponía la conveniencia de la legitimidad multilateral. Ello implicaba negociar y conceder a cambio de la legitimidad y la estabilidad de la regulación política de los conflictos. Con Bush, esto cambia. Bajo al ritmo de lo que Al Gore denomina el “ataque a la razón”, se opta por una política de poder al estilo del realismo político ortodoxo, sustentada en actos de fe ideológica que aplica el unilateralismo con un profundo desdén por la legalidad y la organización internacional. En palabras del propio Gore, ¨la búsqueda de la supremacía en la política exterior llevó a la administración Bush a ignorar las Naciones Unidas, a perjudicar gravemente a nuestros aliados más importantes, a violar las leyes internacionales y a suscitar el odio y el deprecio de muchas personas en el resto del mundo”5 . Esta política de afirmación de una determinada concepción del interés nacional norteamericano a través del ejercicio tozudo del poder unilateral, ha producido una crisis de la institucionalidad de la gobernanza mundial. Pero, el ejercicio de la política de poder se ejerce sobre la esfera de lo político y no necesariamente en el ámbito de las relaciones jurídicas propias de la justicia internacional. Los Estados Unidos se opusieron a la puesta en marcha de la Corte Penal Internacional y buscan sustraer a sus ciudadanos de la jurisdicción universal, estas acciones corresponden al ámbito de lo político ; pero no influencian en las decisiones y sentencias de la Corte , hechos que corresponden al espacio jurídico - judicial del complejo relacional mundial. Los Estados Unidos financiaron y armaron a la contra en Nicaragua, pero la Corte declaró esas acciones ilícitas y contrarias al Derecho Internacional6.
das, pero el diseño general de la política exterior de los Estados Unidos suponía la conveniencia de la legitimidad multilateral. Ello implicaba negociar y conceder a cambio de la legitimidad y la estabilidad de la regulación política de los conflictos. Con Bush, esto cambia. Bajo al ritmo de lo que Al Gore denomina el “ataque a la razón”, se opta por una política de poder al estilo del realismo político ortodoxo, sustentada en actos de fe ideológica que aplica el unilateralismo con un profundo desdén por la legalidad y la organización internacional. En palabras del propio Gore, ¨la búsqueda de la supremacía en la política exterior llevó a la administración Bush a ignorar las Naciones Unidas, a perjudicar gravemente a nuestros aliados más importantes, a violar las leyes internacionales y a suscitar el odio y el deprecio de muchas personas en el resto del mundo”5 . Esta política de afirmación de una determinada concepción del interés nacional norteamericano a través del ejercicio tozudo del poder unilateral, ha producido una crisis de la institucionalidad de la gobernanza mundial. Pero, el ejercicio de la política de poder se ejerce sobre la esfera de lo político y no necesariamente en el ámbito de las relaciones jurídicas propias de la justicia internacional. Los Estados Unidos se opusieron a la puesta en marcha de la Corte Penal Internacional y buscan sustraer a sus ciudadanos de la jurisdicción universal, estas acciones corresponden al ámbito de lo político ; pero no influencian en las decisiones y sentencias de la Corte , hechos que corresponden al espacio jurídico - judicial del complejo relacional mundial. Los Estados Unidos financiaron y armaron a la contra en Nicaragua, pero la Corte declaró esas acciones ilícitas y contrarias al Derecho Internacional6.La esfera jurisdiccional de la justicia internacional, que corresponde al arbitraje y a la acción de los tribunales internacionales, particularmente a la Corte Internacional de Justicia, tiene autonomía frente a las políticas de poder. Al mismo tiempo, como parte de la dinámica fragmentación – globalización, los estados, particularmente los países en desarrollo han ganado en autonomía nacional en relación a la rígida estratificación de la guerra fría y su fase posterior de distensión.
Ello les permite tomar decisiones con un grado amplio de independencia en relación a los conflictos o controversias que los afectan siempre y cuando éstos no tengan una repercusión global manifiesta, especialmente cuando se trata de conflictos de naturaleza jurídica antes que política. Un claro ejemplo es el caso del conflicto en el oriente medio, su naturaleza política y global ha supeditado su evolución a las políticas de poder unilateral, pero un aspecto estrictamente jurídico del conflicto, la legalidad o ilegalidad de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado fue objeto de una solicitud de opinión consultiva de la justicia internacional institucionalizada.
La Corte - en su opinión consultiva del 9 de julio del 2004 – estableció que la edificación del muro era contraria a las normas del Derecho Internacional. La conjunción entre la autonomía de la justicia internacional y el mayor margen de decisión de los actores nacionales en torno a sus controversias sin repercusión global, esencialmente las de naturaleza jurídica, parece estar en la base de la explicación de la tendencia a una utilización creciente de la Corte Internacional de Justicia en la solución de los diferendosy controversias jurídicas que oponen a los estados.
El procesamiento de un número amplio de conflictos de naturaleza jurídica ha adquirido o ampliado su margen de autonomía respecto de las políticas de poder. Ello produce una menor injerencia de los poderes globales o regionales en la solución de conflictos jurídicos no globales. En ese contexto, los estados, particularmente los países en desarrollo al no verse obligados, forzados o influenciados a solucionar sus conflictos en el ámbito de lo político - como sucedía usualmente en el sistema internacional de zonas de influencia de la post guerra - encuentran en la justicia internacional una vía y un espacio seguro, neutral e independiente no sólo con “autoritas” sino también con “potestas” para solucionar sus controversias jurídicas al amparo inapelable del Derecho Internacional. El icono de este sistema revalorizado de justicia internacional es la Corte Internacional de Justicia de la Haya.
El derecho internacional, que es la garantía de la paz y la seguridad en el mundo, proporciona a los estados los medios para la solución pacífica de las controversias. Utilizarlos no es sólo la expresión de una diplomacia moderna, democrática y responsable, es por definición un acto de buena vecindad. Por esta razón, el derecho internacional ha elevado la solución pacífica de controversias al nivel de una obligación jurídica internacional ( Art. 2, párrafo 3, y 3 3 de la Carta de las Naciones Unidas)
La Corte impulsa este proceso con fallos de remarcable autoridad jurídica y autonomía y con procesos en los que la aplicación de las normas del derecho internacional, la costumbre, los principios generales del derecho y, bajo ciertas condiciones, la jurisprudencia internacional y la doctrina de los publicistas, aseguran resultados de ejecución obligatoria e inapelable. A su capacidad reconocida de resolver las controversias en puro derecho, la Corte brinda a los estados el valor agregado de resolver de manera definitiva los conflictos y diferendos que se le someten. Las materias de las controversias jurídicas que los estados someten cada vez mas a la Corte son de distinta naturaleza, las controversias clásicas en materia de soberanía territorial se complementan progresivamente con diferendos de muy diversa índole, como los relativos a la protección de los trabajadores migrantes, el uso ilegítimo de la fuerza militar, los regimenes de inversión, el uso de recursos compartidos, la violación masiva de los derechos humanos, préstamos, la aplicación de convenciones y tratados internacionales, libre tránsito , incidentes aéreos , pesquerías, ensayos nucleares y de manera reiterada y numerosa a partir de 1982 controversias sobre delimitación marítima.
La Corte resuelve los casos única y exclusivamente aplicando el derecho, pero su visión de la norma jurídica ha demostrado ser sabiamente flexible, esforzándose por integrar en la aplicación de la norma la equidad “infra legem”7. A ello contribuye el hecho que en su composición tenga en cuenta la presencia de todas las civilizaciones y jueces provenientes de los diferentes sistemas jurídicos existentes. Una pluralidad que produce un saludable equilibrio.
El ex presidente de la Corte, Mohammed Bedjaoui, desde la perspectiva de la práctica del propio órgano judicial de las Naciones Unidas ha explicado las causas que explicarían la creciente confianza que los estados depositan en su jurisdicción: “La Corte, ella misma, ha explicado en reiteradas oportunidades que su obligación de aplicar la norma de derecho, no excluye en absoluto - todo lo contrario – la consideración de la equidad infra legem, es decir de esta forma de equidad que constituye un método de interpretación del derecho y que es una de las cualidades de éste.
Es conocido que en ciertos materias específicas del derecho internacional, como el derecho del mar por ejemplo, es en donde la Corte hace constante referencia a los principios equitativos. Como órgano integrado al sistema de mantenimiento de la paz establecido por la Carta de las Naciones Unidas , la Corte jamás puede perder de vista a la equidad como un objetivo ultimo” 8. ◆
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1 La equidad « infra legem » es aquella que se deriva del contenido de la norma jurídica, la que realiza el derecho , no la que lo contradice (« contra legem » )
2 Naciones Unidas,Informe de la Corte Internacional de Justicia, 1 de agosto de 2006 al 31 de julio del 2007, AG/62/4, Nueva York,2007,p.1.
3 El Art. XXXI del Pacto de Bogotá dispone : De conformidad con el inciso 2º del artículo 36 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, las Altas Partes Contratantes declaran que reconocen respecto a cualquier otro
Estado Americano como obligatoria ipso facto, sin necesidad de ningún convenio especial mientras esté vigente el presente Tratado, la jurisdicción de la expresada Corte en todas las controversias de orden jurídico que surjan entre ellas y que versen sobre: a) La interpretación de un Tratado; b) Cualquier cuestión de Derecho Internacional; c) La existencia de todo hecho que, si fuere establecido, constituiría la violación de una obligación internacional;d) La naturaleza o extensión de la reparación que ha de hacerse por el quebrantamiento de una obligación internacional.
Estado Americano como obligatoria ipso facto, sin necesidad de ningún convenio especial mientras esté vigente el presente Tratado, la jurisdicción de la expresada Corte en todas las controversias de orden jurídico que surjan entre ellas y que versen sobre: a) La interpretación de un Tratado; b) Cualquier cuestión de Derecho Internacional; c) La existencia de todo hecho que, si fuere establecido, constituiría la violación de una obligación internacional;d) La naturaleza o extensión de la reparación que ha de hacerse por el quebrantamiento de una obligación internacional.
4 Attiná,Fulvio , El Sistema Político Global,Paidós,Barcelona,2001,p.160.
5 Gore,Al, El Ataque Contra la Razón,Debate,México D.F., 2007, p.177
6 CIJ,Recueil,Activités militaires et paramilitairesau Nicaragua et contre celui-ci,1991.
7 CIJ, Avis consultatif du 9 juillet 2004.
8 CIJ, La Cour Internationale de Justice,CIJ, La Haya,1996,p.207
FUENTE: Le Monde Diplomatique. Edición Peruana. Nº10, febrero de 2008.
